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当农村不再以农业生产为主业，至少有2/3的农民不再从事农业生产，不再以农产品收入为来源，就可以满足“村改居”条件。“村改居”就是农村户口改为居民户口，也就是所谓的“农转非”，村委会改为居委会或社区委员会。随着城市化发展和户籍制度改革，越来越多的“城中村”面临“村改居”的转型变轨。

“村改居”面临哪些问题，如何顺利推进，省社科院马研所副所长、副研究员庞丽峰主持的课题组采用座谈、走访、问卷等方式，在太原市选择了8个县（市）、区，31个乡、镇（街办），101个“村改居”社区作为调查对象，对所调查社区“村改居”的基本情况进行分析汇总、深入研究。最终，课题组认为切实有效地推行“四议两公开”工作法可以有效消解“村改居”中的腐败。

A “村改居”面临三大困惑

截至2013年年底，太原市列入“村改居”的村有154个，完成挂牌、股权量化、成立公司的已占到总数的40%以上。由于“村改居”是一个新生事物，缺乏现成经验，仍处于城中村改造法治中的初级阶段。其基本特点有以下三点：

“城乡混制”的兼容性。“村改居”后，社区管理运行体制没有实质性的转换，基层组织工作中心未发生根本性转变。改制居委大部分延续着农村管理体制，组织架构由村委会原班人员移植过来，换届选举多数仍按照《村组法》进行。居委与股份公司多为 “两块牌子、一套班子”。居委干部工资发放除少数由市财政统一拨付外，多数由县（区）财政支付或农村转移支付、居委自付。改制居民仍然沿用农村社保、医保，所缴费用均由居委会统一上缴。改制居委对改制居民只能采取 “哪边政策有利靠哪边、哪边缴费少靠哪边”的“城乡混搭”自治管理模式。

以土为“核”的复杂性。“城中村”由于寸土寸金，基础设施建设、重点工程建设、重大项目上马、房地产开发等对土地资源的依赖度日益增强。改制中，尤其是在土地征用、工程建设、安置补偿中，由于村务公开、村级“三资”管理、财务管理等制度执行不到位，挪用补偿款、低价出让或开发土地等问题时有发生。改制后，集体土地由新成立股份公司代为经营管理，所有权主体虚位，土地产权不明确，产权边界模糊，土地管理漏洞多，改制居民的短期利益与长远利益难以保障。改制居民上访告状，多数是由土地流转、房屋拆迁补偿、征地补偿、土地开发引发的。

公司运转的“半边性”。目前，太原市改制成立的股份公司以房地产开发公司居多，也有贸易公司和个别的农业科技开发股份有限公司。大多数公司只是个空壳，没有经营项目。这些改制后的股份公司，不同于一般的企业，没有独立的法人资格，且在职能上一时也难与社区居委会剥离。由此，改制后的股份公司并不完全按照市场化规则来运作，《公司法》并不能对其进行有效的监管，企业实际上游离于政府与市场管控之间。

B “村改居”中“四议两公开”难以有效落实

“四议”即党支部会提议、“两委”会商议、党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议；“两公开”即决议公开、实施结果公开。“四议两公开”工作法在太原市农村推行3年，得到了基层党组织普遍重视。但调查中发现，由于“村改居”的推进速度较快，涉及到城乡体制转换、集体资产改制等关乎群众切身利益的重要问题，又由于缺乏成熟经验、配套法规不完善，“四议两公开”在执行中仍存在一些问题。

一些村干部对“四议两公开”认识模糊。一些干部认为，在政府征用土地、拆迁补偿、借贷等问题上如果运用“四议两公开”，会束缚大胆干事的手脚，故而想方设法绕开“四议两公开”工作法的监督。多数基层干部认为改制后的社区已经归属于城市社区，职能发生了变化，故而对这一工作法产生怀疑。还有一些干部打心里存在对 “四议两公开”工作法的排斥，从而有选择性地推行“四议两公开”。有人认为改制后，集体经济组织变身股份公司，就应当脱离社区，直接接受《公司法》监督，不需要运用“四议两公开”工作法。

一些村干部对 “四议两公开”的推行存在避实就虚、断章取义、有意规避等问题。许多村（居）转移支付资金使用、村集体借贷、拆迁补偿等事项很少或根本不经过“四议两公开”程序进行决策。有些村（居）干部为了规避问题，故意绕开“四议两公开”，由村委直接决策或“一把手”决断。一些村（居）干部担心群众广泛参与难以形成决议，存在“重结果、轻程序”“重‘四议’、轻‘两公开’”的问题，致使“四议两公开”流于形式。

目前，太原市“村改居”资产处置基本是 “一村一策”，对户籍迁移、生老病死、计生优惠政策、“出嫁女”“嫁入女”“外来户”等参与集体资产分配的权益界定等问题，处置各异。在资产处置上，回避易引发纠纷的和可能给工作带来不便的问题，选取老百姓容易认可的事进行商议和公开。一些地方还越级调剂建设用地指标，把农村建设用地变成了城市商品房开发用地。更有甚者，开发商规避国家建设用地的审批管理，利用城乡建设用地增减挂钩政策，与村干部勾结，低价征用农民土地。对于这些涉及村民切身利益的问题，却难以通过 “四议两公开”程序解决。

C 用强有力的监督有效防止“小官大腐”

由于上述问题的存在，导致“村改居”过程中诸如治安混乱、城市规划滞后、违法违章建筑大量集中等相关社会问题。同时，腐败也成为一种并发症。据我省纪检监察机关公布的各类办案数据显示，今年上半年，在查处的农村基层腐败案件中共处分2890人，其中村党支部书记、村委会主任达1455人。在调查问卷中，“您认为当前农村干部的腐败问题有哪些危害时”，25%的人认为 “直接侵害农民利益”，28.9%的人认为影响干群关系，损害党和政府形象。

村干部树立正确的群众观、政绩观、权力观，才能使“四议两公开”落到实处。随着城中村改造步伐的加快，村干部手中的权力逐渐增大。“四议两公开”工作法推行不力的最根本原因，在于少数村干部群众观念淡薄。他们中间，有的忘记了“我是谁，为了谁，怎样为”这些基本问题；有的图名图利，不能正确对待工作、对待发展；有的在私利的驱使下，失去了原则性，打心里对“四议两公开”工作法排斥；有的小官“大”做，“穷”官富做。因此，必须通过上级点、群众帮、自己找等方法，挖出村干部灵魂深处的这些极为有害的思想根源，并制定能够充分解决这些深层思想问题的机制措施，使他们在重压下接受群众监督。

认真落实“两个责任”加强监督，才能促进“村改居”党风廉政建设。改制过程中，由于事务性工作较多，基层党组织主要干部忽视了与群众建立起有效的沟通形式。一些干部还错误地认为，那些提意见的人都是“刺儿头”，是有意为难干部。调查中，36.16%的人认为“四议两公开”工作法宣传力度不大，群众参与意识不高；23.8%的人认为公开、公示内容不够详细，不够规范。许多人认为对“四议两公开”执行情况的监督检查的办法也不多，通常只是从书面记录资料看，记录材料是否全面真实，不得而知。因此，“村改居”工作比较集中的地方，县、乡（街道）党委必须按照党风廉政建设主体责任和纪委监督责任的内在要求，针对实际情况，认真落实，以强化对“村改居”工作的领导、指导与监督，促进工作规范，切实推动“村改居”过程中的民主政治建设，为向城镇化迈进创造有利条件。

本报记者 王秀娟